Universell jurisdiksjon - også i Norge?

Av Gunnar M. Karlsen, assisterende generalsekretær i Den norske Helsingforskomiteen

Etter terrorhandlingene 11. september 2001 er kamp mot terrorisme satt øverst på den internasjonale dagsordenen. FNs sikkerhetsråd vedtok en bredt anlagt resolusjon 28. september 2001 (resolusjon 1373) som pålegger verdens stater å delta i denne kampen. Resolusjonen utelukker ikke bruk av militære virkemidler, men de operasjonelle delene har fokus på kontroll, etterretning og rettsoppgjør. Blant annet skal statene søke å avdekke om personer som søker om asyl har deltatt i terrorisme. De skal enten selv straffeforfølge dem, eller utlevere dem til straffeforfølging i en annet stat.

Også i forhold til noen andre alvorlige forbrytelser har statene forpliktelser som går utover deres territorielle grenser. Et grunnleggende folkerettslig prinsipp – slått fast i rettsoppgjørene etter andre verdenskrig og i internasjonale konvensjoner – er at det finnes forbrytelser av en slik alvorlig karakter at alle verdens stater har et ansvar for å bidra til straffeforfølging. For slike forbrytelser har nasjonale domstoler universell jurisdiksjon, det vil si jurisdiksjon som utelukkende er basert på forbrytelsens alvorlige karakter. Det er enighet om at dette omfatter folkemord, forbrytelser mot menneskeheten, krigsforbrytelser og tortur. Mange inkluderer piratvirksomhet, slaveri og forbrytelser mot freden (aggresjon). Andre kandidater er ufrivillige forsvinninger, utenomrettslige henrettelser, apartheid, terrorisme og narkotikaforbrytelser.

Fremskritt

Bare ved at statene begynner å utøve universell jurisdiksjon kan straffefrihet avskaffes. Ofte er det sensitive saker mot høytstående politikere, militære, politi eller embetsmenn. Myndighetene i den staten hvor overgrepene har funnet sted gjennomfører sjelden straffeforfølging fordi de frykter opprør, eller fordi de ansvarlige fortsatt sitter i maktposisjoner. Og det internasjonale samfunnet har hittil manglet institusjoner som har kunnet gjennomføre rettsoppgjør.

Først på 1990-tallet ble det fremgang i arbeidet for å endre denne situasjonen. FNs sikkerhetsråd opprettet de internasjonale domstolene for det tidligere Jugoslavia og Rwanda i 1993 og 1994 og 17. juli 1998 ble Roma-vedtektene for den permanente internasjonale straffedomstolen vedtatt av en diplomatkonferanse. Det er ventet at domstolen vil bli etablert i løpet av 2002 etter at 60 stater har ratifisert vedtektene.

Også statlige myndigheter har blitt mer aktive. Arrestasjonen av Pinochet i 1998 på foranledning av en spansk arrestordre var et viktig gjennombrudd, selv om Pinochet aldri ble utlevert til Spania. Domstoler i Danmark, Nederland, Sverige, Sveits, Tyskland og Østerrike har utøvd jurisdiksjon over folkerettsbrudd i det tidligere Jugoslavia. Belgiske, franske og sveitsiske myndigheter har etterforsket og dømt personer for folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser begått i Rwanda i 1994.

Belgisk lovgivning bygd på prinsippet om universell jurisdiksjon fra slutten av 1990-tallet har høstet særlig anerkjennelse fra menneskerettighetsorganisasjoner. Belgiske anklagemyndigheter har på basis av denne lovgivningen utstedt arrestordre eller startet etterforskning av øvrighetspersoner fra Den demokratiske republikken Kongo og Israel. Også myndighetene i Senegal har tatt viktige skritt for å bekjempe straffefrihet, blant annet ved å utstede arrestordre mot den tidligere diktatoren i Chad, Hissène Habré for omfattende anvendelse av tortur på 1980-tallet.

Til tross for disse fremskrittene er det langt igjen før et vanntett system for å avskaffe straffefrihet er etablert. Et slik system vil avhenge av samarbeid mellom nasjonale myndigheter med territoriell eller personell tilknytning til forbrytelsene, nasjonale myndigheter med evne og vilje til å utøve universell jurisdiksjon den internasjonale straffedomstolen.

Internasjonalt eller nasjonalt oppgjør?

Etter terrorhandlingene i USA har det vært debatt om hvem som bør ha et overordnet ansvar for rettsoppgjøret mot de som står bak handlingene. Eksperter har slått fast at terrorhandlingene faller inn under “forbrytelser mot menneskeheten”, og ifølge prinsippet om universell jurisdiksjon kan dermed enhver stat i prinsippet gjennomføre etterforskning og rettsoppgjør. For å unngå dupliserende bruk av ressurser og å bygge bro mellom stater tilhørende ulike kulturkretser, er internasjonalt samarbeid og koordinering avgjørende. Derfor har juridiske eksperter og menneskerettighetsorganisasjoner tatt til orde for at det bør opprettes en internasjonal domstol med et overordnet ansvar for å gjennomføre rettsoppgjøret. I en slik domstol må dommerne komme både fra muslimske og kristne land, og nyte høy grad av respekt.

Argumentasjonen for å etablere en internasjonal terror-domstol er ikke den samme som for å opprette en permanent internasjonal straffedomstol. Det er ikke på grunn av risiko for at de skyldige vil gå ustraffet at en terrordomstol bør opprettes. Men en slik domstol vil bidra til å etablere bred konsensus om rettsoppgjøret, skape maksimal troverdighet og bygge bro over motsetninger i dagens verden. Det er heller ikke mistro til USAs evne og vilje til å gjennomføre genuine rettsoppgjør som ligger bak. Men i tillegg til de nevnte argumentene, vil en internasjonal domstol bidra til å markere at terrorhandlingene rammet det internasjonale samfunnet som sådan og ikke bare et enkelt land.

Den permanente internasjonale straffedomstolen vil bygge på prinsippet om komplementaritet. Den vil ikke være en ankeinstans i forhold til nasjonale domstoler, men skal starte etterforskning bare etter at den har undersøkt om stater med jurisdiksjon har vilje og evne til å utføre straffeforfølgning. Alle stater vil ha universell jurisdiksjon i forhold til forbrytelser den permanente domstolen kan straffeforfølge, nemlig folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser. Tredjeland uten territoriell eller personell tilknytning til forbrytelsene vil også i fremtiden få slike saker i hendene som de må ta stilling til om de vil straffeforfølge. Det kan for eksempel skje ved at personer som har vært delaktige i overgrep søker om asyl i landet.

Den internasjonale domstolen vil ha begrensete ressurser, og selv i situasjoner hvor den er involvert, kan det være nødvendig at nasjonale domstoler tar noen av sakene. Men den vil være et ris bak speilet for nasjonale myndigheter, og motivere dem til å gjennomføre rettsoppgjør på en genuin måte. Den vil også kunne sikre at etterforskning starter raskt etter at forbrytelsene har funnet sted.

Norges rolle

I forbindelse med Norges ratifikasjon av Roma-vedtektene 16. februar 2000, og vedtak av en egen lov om gjennomføring i norsk rett av vedtektene, er spørsmålet om Norges evne og vilje til å utøve universell jurisdiksjon kommet i fokus. En nylig dansk sak har understreket behovet for å styrke norsk beredskap på området. En tidligere irakisk hærsjef med ansvar for omfattende overgrep mot kurdere i Nord-Irak i 1988, fikk avslag på asylsøknaden med den begrunnelse at han hadde deltatt i krigsforbrytelser. Det ble ikke reist sak mot ham, men han fikk bli i Danmark under såkalt “tålt opphold”. Denne og lignende saker har fått danske myndigheter til å love en mer aktiv holdning. Statsminister Poul Nyrup Rasmussen har understreket at det ikke lenger skal “være tvil om at krigsforbrytere havner i retten, hvis de oppholder seg på dansk grunn” (Politikens nettavis, 2. oktober 2001).

Viktige tiltak fra norske myndigheter for å unngå å komme i en lignende situasjon vil være å innarbeide straffebudene i Roma-vedtektene i norsk lov, slik Straffelovkommisjonen signaliserte at den vil foreslå på et seminar i regi av Amnesty Internationals Juristgruppe, Oslo 21. oktober 2001. Videre bør det utarbeides retningslinjer for hvordan Utlendingsdirektoratet (UDI) skal håndtere saker hvor det er mistanke om at personer har vært delaktige i alvorlige internasjonale forbrytelser. Slike saker bør overlates til politiet til vurdering og etterforskning selv om asylsaken ikke er ferdigbehandlet. Endelig er samarbeid med andre lands myndigheter avgjørende for at innsatsen skal bli effektiv.

Men verken kampen mot terrorisme eller kampen mot straffefrihet for forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser, må forlede nasjonale myndigheter til å senke kravene til rettssikkerhet og respekten for menneskerettighetene til personer som mistenkes for slike forbrytelser. Derfor bør norske myndigheter utrede nøye, med bidrag fra menneskerettighetsorganisasjoner og juridiske eksperter, hvilke tiltak som er nødvendige og hvordan de bør gjennomføres.

“Princeton-prinsippene for universell jurisdiksjon”... er utarbeidet av fremstående folkerettseksperter for å avklare folkerettens bestemmelser om universell jurisdiksjon. De forutsetter at nasjonale rettssystemer har et hovedansvar for at skyldige for internasjonale forbrytelser blir straffet. De 14 prinsippene avklarer hvilke forbrytelser som prinsippet om universell jurisdiksjon gjelder for, og fastslår at det er forbud mot immuniteter, foreldelsesfrister, amnestier og utlevering til stater som praktiserer dødsstraff eller tortur. De slår fast at stater skal vedta nasjonal lovgivning som gjør dem i stand til å utøve universell jurisdiksjon.

Publisert i AmnestyNytt 2001/4